李 强：全球气候治理中的“全球南方”

全球气候治理中的“全球南方”

 

李 强

 

天津外国语大学国际关系学院院长、教授

 

作为新兴市场国家和发展中国家的集合体，“全球南方”已成为推动全球治理体系变革的重要力量，这一点在全球气候治理领域表现得尤为突出。“全球南方”泛指在地域上涵盖亚洲、非洲、拉丁美洲、太平洋岛屿等广大地区，在经济上追求发展振兴，在政治上奉行独立自主，在全球治理中追崇公道正义的广大发展中国家。在全球气候治理领域的特定语境下，“全球南方”的外延与发展中国家基本一致，在内涵上则体现出成员国家温室气体历史排放总量和人均排放量低，气候敏感性和脆弱性强，既面临发展经济和消除贫困的迫切要求，又面临应对气候变化的严峻挑战等一系列共同特征。

 

一、“全球南方”的共同立场

 

“全球南方”主张构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。能否构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，关乎世界各国特别是发展中国家能否全力参与应对全球气候变化国际合作。全球气候变化主要是发达国家工业化以来无限制的温室气体排放所致，因此发达国家理应承担主要责任。在减缓、适应、资金、技术和能力建设等核心领域，全球气候治理体系必须体现出对发展中国家的特殊关切，才能彰显气候公平与正义，充分调动全球南方国家参与的意愿。习近平主席指出：“发达国家应该在减排问题上作出表率，充分照顾发展中国家的特殊困难和关切，落实气候融资承诺，并在技术、能力建设等方面为发展中国家提供支持。”全球南方国家主张，发达国家应率先采取减排行动，提升对适应气候变化的关注与资金支持，兑现气候援助资金承诺，向发展中国家转让低碳技术，帮助其提升应对气候变化的能力。在全球南方国家的不懈斗争下，这些正义要求最终得以在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》中以具有法律约束力的条款呈现。

 

“全球南方”主张遵循“共同但有区别的责任”原则。“共同但有区别的责任”原则是全球气候治理的基石，也是全人类共同价值在全球气候治理领域的具体体现。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第六次评估报告指出：“一个世纪以来，人类活动导致的温室气体排放、对能源和土地不平等且不可持续的使用，明确导致了全球变暖持续加剧并增大了极端天气事件的频度和烈度，从而致使全球各个地区陷于危险之中。”面对气候变化的严峻挑战，任何国家都有为应对气候变化做出贡献的“共同责任”，但同时也要考虑各国在发展程度、历史排放、人均排放等方面的差异，确定“有区别的责任”。《联合国气候变化框架公约》明确指出，无论历史上还是目前，温室气体排放主要源自发达国家。从历史排放来看，发达国家人口仅占全球人口的 20%，但其累计温室气体排放量却占到全球累计排放总量的 75%。从现实排放来看，以发达国家为主的经济合作与发展组织(OECD)国家的人均二氧化碳排放是非 OECD 国家的 2.35 倍，而 G7 集团国家更是高达 2.9 倍。因此，“共同但有区别的责任”原则体现了代内公平和代际公平的要求，维护了全球南方国家获得合理碳排放空间的根本权益。

 

“全球南方”主张秉持“共商共建共享”的全球治理观。“共商共建共享”的全球治理观是中国为破解全球治理四大赤字贡献的中国智慧。在全球气候治理领域秉持“共商共建共享”的全球治理观，要求国家不分大小、贫富、强弱，都能平等参与协商和表达自己的利益诉求，都能平等参与共同制定制度规则，都能平等共享全球气候治理成果。气候变化问题既是环境问题，也是发展问题，但归根结底是发展问题。全球气候谈判从本质上讲是各国围绕温室气体减排而谋求形成各方都能接受的气候协议的复杂博弈，争取碳排放空间实际上就是争取未来经济发展空间。秉持“共商共建共享”的全球治理观，就是寻找各国气候利益的交叉点，形成全球气候利益的“最大公约数”，既要关注发达国家减缓气候变化要求，也要关注全球南方国家适应气候变化的迫切需要，更要关注全球南方国家发展经济的首要任务。正如习近平主席所强调：“我们要坚持共商共建共享的全球治理观，不断改革完善全球治理体系，推动各国携手建设人类命运共同体。”

 

二、“全球南方”面临的共同挑战

 

“全球南方”的全球气候治理话语权亟待提升。“全球南方”崛起为其在全球治理领域赢得更多话语权创造了越来越多的空间，但全球气候治理话语权的“西强东弱”格局并未发生根本转变。从全球气候治理话语权的权力生成与作用发挥来看，可以将其划分为制度性话语权、科技性话语权和道义性话语权三个维度。在制度性话语权维度，全球南方国家在全球气候治理规则制定、议程设置、议题选择等方面普遍存在制度供给能力不足、统筹协调能力不强、理念创新能力不够等共同问题，无法在制度性话语权方面获得优势，难以对全球气候谈判施加实质性影响。适应气候变化问题是“全球南方”普遍关注的问题，但直到 2006 年“适应基金”才写入“内罗毕工作计划”，且迄今未能落实到位。在科技性话语权维度，拥有科技性话语权的国家在全球气候谈判中可以借其优势推动形成符合自己气候利益的气候协议及实施细则，在减排份额计算、适应能力建设、技术应用推广、气候融资模式、全球气候盘点等核心领域占据有利地位。绝大部分全球南方国家尚未构建起完备的气候科学体系，在气候科技转让方面也没有获得发达国家的实质性支持。在道义性话语权维度，尽管某些太平洋岛国因生存危机获得了特殊的道义性话语权，但大部分全球南方国家，特别是中国、印度等新兴经济体由于经济发展迅速而导致温室气体排放增加，经常面临发达国家借道义之名指责其碳中和时间偏晚、碳达峰数值偏高、不接受对等减排、不提供气候援助资金的困境。

 

“全球南方”在全球气候治理中面临阵营分裂的风险。自 20 世纪 90 年代全球气候治理开始以来，发达国家与发展中国家的“南北对立”曾长期主导全球气候治理格局。“全球南方”以“77 国集团和中国”模式与发达国家进行了长期坚持不懈的斗争，努力推动全球气候治理体系不断朝着更加公正合理的方向发展。然而随着中国、印度等新兴经济体迅速崛起，其温室气体排放量不断增加，“全球南方”作为一个整体正在发生阵营分化，以“南北对立”为核心的全球气候治理格局正在向多气候集团共存格局演变。后巴黎时代，全球气候治理的博弈情景复杂：以南北博弈为核心的两大阵营分野依然存在，发达国家、新兴经济体国家和欠发达国家三大板块各自演化，五大类别国家逐渐清晰。两大阵营、三大板块、五类经济体的总体格局改变了此前身份决定立场的特征，逐渐演变为气候议题与具体利益决定立场。在传统气候议题(如发达国家必须率先强制减排、共同但有区别的责任原则、减缓、适应、资金、技术等)不断细化、新议题(如损失和损害基金、国家自主贡献目标、全球盘点、适应基金等)不断出现的影响下，这种转变变得更加复杂和不确定。

 

三、“全球南方”在全球气候治理中的

 

“全球南方”在全球气候治理中必须坚持践行真正的多边主义。“全球南方”要秉持人类命运共同体理念，秉持“共商共建共享”的全球治理观，坚决捍卫联合国在全球气候治理体系中的核心地位，维护《联合国气候变化框架公约》缔约方大会的主赛道地位，遵守《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》的基本原则及各项规定，以此为基础不断凝聚全球共识，汇聚全球合力，积极推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。“全球南方”要积极推动和构建各种区域性、专业性应对气候变化的国际合作机制。气候变化问题的影响早已超出环境科学领域并渗透到事关人类发展的各个领域及层面，谋求建立单一的整体性气候机制以应对全球气候变化既不可能，也不可行。如果符合特定标准，构建气候机制复合体将会优于政治上可行的整体性机制。“全球南方”要坚决警惕、抵制发达国家借多边主义之名行伪多边主义之实的图谋。美国等发达国家不断构建小多边机制，拉拢其他发达国家构建气候联盟，联手在应对气候变化问题上对新兴经济体施压。2022 年 12 月，七国集团(G7)峰会成立国际气候俱乐部，联手构建“碳关税同盟”，意图以“碳关税”为工具手段限制中国等新兴经济体快速发展的势头。

 

“全球南方”在全球气候治理中必须坚持“用一个声音说话”。全球南方国家总数多达 150 多个，人口占世界人口总数的 80%，经济总量占世界经济总量的 42.2%。近年来，全球南方国家作为政治新兴力量的影响力不断上升，已成为国际秩序演变的重要推动力量。在全球气候谈判领域，全球南方国家的受关注度和影响力正在不断增加。全球南方国家普遍生态脆弱性较高，有着相似的历史境遇，也面临经济发展和应对气候变化的双重难题，因此对国际气候秩序有着相似的立场和看法。尽管全球南方国家因自然禀赋和发展程度差异而在特定议题上存在分歧，但这并不影响其在全球气候治理中形成共同立场并维护共同的发展权益。近来，发达国家炒作“全球南方”概念，就是想将中国等新兴经济体与广大发展中国家做切割，意图离间全球南方国家间关系、分化“全球南方”阵营、削弱“全球南方”整体性力量，以实现其维护所谓“基于规则的国际秩序”的目的。作为全球南方国家的天然成员，中国应该以“77 国集团和中国”的合作模式引领“全球南方”其他国家共同维护以联合国为核心的全球气候治理体系，捍卫共同但有区别的责任原则，践行真正的多边主义，以共同立场塑造集体话语权，推动全球气候治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

 

“全球南方”在全球气候治理中必须加强南南合作。独立自主是“全球南方”共有的政治底色，发展振兴是“全球南方”共同的历史使命，公道正义是“全球南方”秉持的共同主张。基于相似的历史境遇、发展需求以及对变革全球气候治理体系的政治主张，“全球南方”开展应对气候变化的南南合作具备天然基础。“全球南方”应强化“77 国集团和中国”“基础四国”“金砖国家”等合作机制，在机制建设、议程议题设置等方面突出应对气候变化的功能，与联合国主导的全球气候治理机制形成良性互动。“全球南方”应充分发挥共建绿色“一带一路”引领全球气候治理实践的作用，以绿色发展为引领，注重协调共建国家经济社会发展与生态环境保护的关系，坚持共同但有区别的责任原则和各自能力原则，加强中国与广大发展中国家之间的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。“全球南方”应充分利用“中国气候变化南南合作基金”提升应对气候变化的能力。中国在 2015 年出资 200 亿元设立“中国气候变化南南合作基金”，在资金、技术、人员培训、能力建设等方面支持发展中国家应对气候变化并帮助其向绿色低碳发展转型，与发达国家迟迟未能兑现 1000 亿美元气候援助承诺形成鲜明对比。截至 2023 年 9 月，中国已累计为气候南南合作安排资金超过 12 亿元，与 39 个全球南方国家签署 47 份气候南南合作文件。