次国家级气候外交正接近全球气候治理舞台中心

次国家级外交与次国家级气候外交的概念及特征

有学者认为，次国家级外交的出现必须符合三个标准。“第一，主要参与方必须是国家以下级别的政府（次国家级政府）；第二，他们的行动——横向和/或纵向——必须跨越管辖边界（跨国行动）；第三，国家以下各级政府的跨国行动必须以解决世界政治问题为目标”。

气候外交通常是指用外交手段支持实现国际和国家层面的气候目标，减轻气候变化对和平、稳定和繁荣的负面影响。然而，随着全球环境问题日益严峻以及政府间气候谈判屡屡陷入僵局，当代的全球气候与环境挑战也正改变传统外交，越来越多新兴的次国家级外交行为体参与到全球气候治理进程中。城市和地区不仅是气候倡议的发起者也是具体落实诸多气候倡议承诺的主体行动者。城市在参与全球气候治理中的主体作用凸显，全球诸多城市参与了正式的气候行动网络，如 “世界城市和地方政府联盟”(World Organization of United Cities and Local Governments)、“地方政府与市政当局团体”（Local Governments and Municipal Authorities Constituency）、“C40 城市气候领导小组”（Cities Climate Leadership Group）、“Under2联盟”（Under2 Coalition）和“气候与能源市长全球盟约”（Covenant of Mayors for Climate & Energy）等。这些平台有效地在跨国气候合作体系中整合包容了城市和地方政府，并有力促进了最佳实践的交流，应对气候变化合作，以及对雄心勃勃的气候行动的集体倡导。地方当局通过这些跨国界的平台分享本土知识和最佳实践，并通过次国家级外交促进一系列政策与技术合作，为地方发展提供外部资源。

国际学术界一般认为，次国家级政府可以开展横向与纵向的次国家级气候外交：横向的次国家级气候外交，旨在吸引越来越多的次国家级行动者承诺实现宏伟的气候目标，从而创建更广泛、具有更强大气候雄心的地方性气候治理主体网络；纵向的次国家级气候外交，旨在将次国家级行动主体的声音与诉求带到《联合国气候变化框架公约》的多边谈判桌上，推动各国政府提高其气候承诺和目标。

多边舞台上的次国家级气候外交为全球气候治理赋新能

在以联合国为核心的全球气候治理层面，联合国秘书长古特雷斯一直强调需要通过一个更具包容性的系统来改革多边主义，明确支持地方当局更广泛和深入地参与全球气候治理。联合国气候变化框架公约（UNFCCC）的“全球气候行动”（Global Climate Action）门户网站追踪了全球的应对气候变化倡议与行动，包括了以城市和地区等次国家级行为体为主要成员的国际气候合作倡议。去年，在迪拜召开的《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）举办了第一届“地方气候行动峰会”（LCAS），全球500多名次国家级和地方领导人参加了会议。“地方气候行动峰会”（LCAS）的目的是展示世界各地的国家以下各级政府的气候雄心往往超过了国家政府的雄心以及次国家级政府如何采取行动促进气候减缓和适应。七十余个国家加入了 “雄心勃勃的多级伙伴关系联盟”（CHAMP）倡议，承诺在其国家发展计划中纳入强有力的城市气候行动，并加强地方和国家政府在应对气候变化的规划、筹资和实施方面的合作。LCAS和CHAMP对全球气候治理发出了明确的信息——过去三十年来不断发展的次国家级外交平行体系应在全球治理中得到充分认可, 且这种认可早应凝聚全球的共识。COP28让次国家级政府和非国家气候行为主体在全球气候治理体系中获得了更大的话语权。

西方发达国家气候行动多利益相关方较先认识到次国家级政府在气候议程中的重要作用，国家以下级的气候行动与气候外交亦具有典型性。经济合作组织（OECD）定义了“气候行动和抗灾能力的地域性政策框架”（a territorial approach to climate action and resilience as a comprehensive policy framework），将基于地方（place-based）的观点纳入国家和国家以下各级的气候政策，并将气候目标纳入城市、农村和地区发展政策的主流，以有效推动所有地域范围的气候行动，这意味着政府要从条块状行政部门和一刀切的措施转向跨部门和针对具体情况的综合措施。以地方为基础的气候政策包括一套专门为特定城市或地区设计的协调行动，以充分利用地方独特的资产和优势。2023 年由日本担任主席的七国集团（G7）气候、能源和环境部长会议设立了“七国集团次国家级气候行动圆桌会议”。此次会议形成了《七国集团次国家级气候行动圆桌会议摘要报告》（summary report on G7 Roundtable Meeting on Subnational Climate Actions）并在COP28期间发布。报告指出了G7层面在次国家级气候行动上关于创造协同效应、气候融资、知识共享和多利益相关方以及数字转型的四个重点方向。七国集团关于次国家级气候行动的圆桌会议标志着G7国家外交为次国家级气候行动及合作创造了重要条件。对于更具有全球治理能力的二十国集团，G20 框架内的国家以下各级气候合作也涉及由成员国政府、城市、地区和地方政府推动的各种倡议和政策，以支持《巴黎协定》和《联合国气候变化框架公约》的总体目标。

推动次国家级气候外交与跨国合作离不开对地方性气候行动的国际融资支持。根据经合组织（OECD）的数据，2019 年，在 33 个经合组织国家和欧盟中，城市和地区政府占具有气候意义（climate-significant）公共支出的 63%，占气候意义公共投资的 69%。世界银行应对气候变化的战略则将国家以下一级的气候行动纳入了更广泛的发展融资框架，涉及金融机制、能力建设、技术援助和政策支持。通过与国家以下各级实体合作并将气候因素纳入发展项目，世界银行持续促进各级政府的可持续、低碳和气候适应性发展。金砖国家的新开发银行（New Development Bank）和金砖国家城市论坛（BRICS Urban Forum）为次国家级气候外交与合作提供了资金盘子与智库交流场域。多边发展融资框架对于实现全球气候目标以及支持各国地方和社区的气候减缓与适应努力至关重要。

美欧气候治理得益于次国家级主体的广泛参与

在美国，次国家级气候政策在国家总体气候战略中发挥着重要的作用。相关行动不仅应对环境挑战，还为经济创新、创造就业和社会公平提供了机会。尽管特朗普政府退出《巴黎协定》曾给美国国家层面的气候治理带来了波折与倒退，次国家级政府却积极推动了一系列气候政策与减排措施。特别是，美国国内来自共和党和民主党两大政党的24位州长组成了美国气候联盟（U.S. Climate Alliance）， 推进由州政府主导的、具有重大影响的气候行动，推动美国实现碳中和。美国气候联盟所涉及的州当前覆盖了美国54%的人口，占经济总量的57%。多个州均采用了“可再生能源组合标准”（Renewable Portfolio Standards）或“清洁能源标准”（Clean Energy Standards），要求州内公司确保在特定日期之前，其销售的电力中有一定比例来自可再生能源或清洁能源。加利福尼亚和纽约等州制定了雄心勃勃的温室气体减排目标和净零排放时间表。美国部分地方州政府联合发起的“区域温室气体倡议”（Regional Greenhouse Gas Initiative）计划规定了温室气体排放总量的上限，并允许通过碳交易等手段激励减排。此外，多数州都实施了提高建筑、交通和工业能效的计划，以减少总体能耗和温室气体排放。美国城市一级可持续经济转型的战略和行动也纷纷呈现。总体来看，次国家级和地方的气候政策可作为政策创新，使各州和各城市能够尝试创新性的气候解决方案，成功的方案则可在国内国际层面加以推广或调整。美国国内多州联合倡议以及州、城市、企业和民间社会之间的伙伴关系对于扩大国家以下各级气候政策的影响具有重要作用。英国牛津大学政府学院教授Thomas Hale与曾在美国国务院气候问题总统特使办公室任职的马里兰大学公共政策学院教授Nathan Hultman联名提出了“全力以赴的气候外交”（‘All in’ climate diplomacy）理念，并建议拜登政府应充分发挥非联邦气候行动的杠杆作用，辅助提高国家的气候雄心，从而使美国在国际舞台上实现更高的目标。

在欧洲，2018年欧盟议会关于气候外交的决议曾将气候外交定义为“一种有针对性的外交政策形式，通过与其他行为体接触、就具体的气候相关问题开展合作、建立战略伙伴关系以及加强国家和非国家行为体（包括全球主要排放者）之间的关系来促进气候行动，从而有助于减轻气候变化的影响，促进气候行动，加强欧盟的外交关系”。虽然欧盟当前没有专门针对次国家级气候外交的统一政策，但欧盟通过各种政策、准则和倡议，将次国家级实体纳入其广泛的气候和可持续发展框架，承认城市和地区在实现全球气候目标方面发挥的关键作用，并促进它们积极参与欧盟内部和全球气候外交。当前，在欧盟气候治理层面对次国家气候外交具有影响力的主要制度因素包括：气候与能源市长全球盟约（Covenant of Mayors for Climate & Energy）、欧洲地区委员会（European Committee of the Regions）、欧盟适应气候变化战略（EU Strategy on Adaptation to Climate Change）、欧盟城市议程（Urban Agenda for the EU）、欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund）等。欧洲地区委员会发布了《在 COP27 和 COP28 召开之前促进国际次国家级气候外交》（Boosting international subnational climate diplomacy ahead of COP27 and COP28）报告，对欧盟推动次国家级气候外交和次国家级主体参与全球气候治理提出了一系列具体的政策建议。

中国行动推动次国家级气候外交接近全球气候治理舞台中心

中国是全球气候治理的重要参与者、贡献者和引领者。习近平总书记多次强调，应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做，是中国可持续发展的内在需要，也是推动构建人类命运共同体的责任担当。早在2014年，习近平总书记在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上的讲话中就明确指出要推进民间外交、城市外交、公共外交，大力开展国际友好城市工作，促进中外地方交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢。党的十八大以来，我国气候外交奋发有为，次国家级主体在参与全球气候治理中的作用也愈发凸显。

中国的国家以下各级气候合作体现了多层次的气候行动治理，强调地方政府在实现国家和全球气候目标中的重要能动作用。通过促进国际伙伴关系、创新绿色发展战略、推动知识和技术交流、加强南南合作等手段，中国的国家以下各级实体为国家的总体“双碳目标”气候承诺和全球减缓气候变化的努力做出了重要贡献。

2023年11月，中美元首在旧金山举行会晤，中国前气候变化事务特使解振华与时任美国总统气候特使约翰·克里在加州会面，两国发布《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，其中第十六、十七、十八条明确提出加强地方合作。2023年，美国加州与广东省签署了应对气候变化的绿色发展合作备忘录，强调了在气候减缓、气候适应、碳市场、新能源汽车、气候投融资等领域的合作，彰显了次国家级气候外交的重大成果。今年3月，为推动区域气候合作，首届香港气候论坛举办，以加强中国粤港澳大湾区和美国湾区的气候行动与合作作为落实《阳光声明》的进一步体现。中国粤港澳大湾区作为经济发展高地和可持续发展创新的前滩，在次国家级气候外交上的奋发作为必将在中国乃至亚太地区形成引领性示范效应。

中美两国都是温室气体排放主要大国，在全球气候治理体系中具有最强大的国家能力。然而在多边气候谈判桌上，中美两国往往代表了发展中国家与发达国家两大阵营，国家层面的气候谈判往往兼具博弈与合作的双重关系。在全球范围，当国家层面政府间合作陷入僵局时，次国家级气候外交则不仅为维系国际交往对话、巩固全球气候治理体系提供1.5轨、2轨渠道，也为城市、企业、金融资本、学界智库、社会团体等多利益相关方拓展了合作场域，并能有效提升次国家级行为主体参与全球气候治理谈判和国际议程制定的资格身份与干预能力。

近期，中国推动次国家级政府和地方层面的国际气候外交与合作展现出一系列新气象和新成果。中美地方气候行动高级别活动于5月29日在美国加州伯克利召开。6月18日，国家发展改革委发言人表示，“将建立中美地方气候合作联系机制，推动两国省州、城市、企业加强政策交流和实践分享，拓展和深化气候变化和绿色低碳领域务实合作”，两国地方气候合作的美好“愿景”正转变为磅礴“实景”。中美两国推动地方气候合作为全球气候治理赋予了新的领导力，两国湾区的气候合作更是树立了区域气候合作的标杆，必将带动全球更多次国家级行为主体参与。6月21日，在喀山举办的额“金砖+”国际城市论坛上，超过1.8万个城市加入“金砖+”城市联盟。未来“金砖+”城市气候外交与合作具有光明的前景和巨大的发展潜力。6月 22 日，中德气候变化和绿色转型对话合作机制首次高级别对话举行，在工业减碳和能源转型等方面，会议宣布双方在机制框架下启动绿色转型中德省州合作（支持江苏省和德国巴符州之间、四川省和德国北威州之间合作）。7月22日，中美省州和城市绿色发展对话在芝加哥举行。大国之间，次国家级政府和地方层面的环境外交与绿色发展合作正展现出新质气候治理能力。

“天道敏生，人道敏政，地道敏树”。国家级气候外交和次国家级气候外交共同推动了全球气候治理体系中多利益相关方参与多元共治的繁荣与发展。中国奋发有为的国家外交行动正推动次国家级气候外交与合作作为一种重要的治理范式接近全球气候治理舞台中心。

【拓展阅读】

《科学外交拓展一带一路建设实践场域》，载《中国社会科学报》2022年9月15日第2492期