以联合国为中心的治理架构是当前全球气候治理的主要平台。但由于议题本身的特性以及相关行为体的利益分化，气候治理并不仅局限在联合国的架构内，而是在一个诸多治理机制并存的机制复合体（regime complex）中运行。在多边气候治理进程之外，以气候俱乐部（Climate Club）为代表的小多边（minilateral）模式同样发挥了重要作用。

一般而言，气候俱乐部是一种议题更具体、合作范畴更窄、成员规模更有限的合作形式。随着联合国系统外气候治理实践的蓬勃发展，全球气候治理正日益呈现出一种混合格局。在此背景下，气候俱乐部的发展迎来了新的契机，正在理论和实践两个层面同步演进。一方面，气候俱乐部的相关理论为气候治理实践提供诸多建议性方案；另一方面，气候俱乐部的实践成果也为气候治理理论的发展与完善提供现实依据。 

因此，本文将对气候俱乐部的理论发展脉络与实践动向做进一步的梳理，并探究其在现实中面临的主要困境。首先，本文梳理气候俱乐部的相关理论，把握其基本演进方向；其次，本文探究近年来气候俱乐部的实践动向；再次，本文指出气候俱乐部在当下和未来面临的主要困境，最后提出关于完善气候俱乐部治理模式的一些思考。

诺德豪斯在既有研究的基础上，吸收了贸易与气候联系性研究议程的相关成果，构建了一套系统的气候俱乐部理论。第一，全球气候治理是对国际公域的管理，符合囚徒困境博弈模型，因此会出现“搭便车”现象。然而在联合国气候框架公约框架下，不论是《京都议定书》还是《巴黎协定》都在纵容气候治理的“搭便车”行为，所以多边治理模式注定会失败。第二，造成这个问题的根源在于当今国际法的“威斯伐利亚困境”（Westphalian Dilemma），即所有国际条约都是可以自愿参加或退出的，而克服该困境的方案就是建立俱乐部。第三，以往自下而上式的气候联盟存在规模小、脆弱性高、不稳定、合作深度不够等诸多弊端，因此要重新思考气候俱乐部的构建模式。第四，建立俱乐部的关键在于吸引成员国的参与，因此，成功的俱乐部要确保成员国获得的收益大于其所付出的成本（包括支付会费、遵守规则等），还要使得成员国的净收益大于非成员国的净收益。要实现该目标，关键是让非成员国受到惩罚，具体做法就是对其征收统一的关税。

此外，诺德豪斯还认为，用碳价格来促进减排比单纯限制碳排放更可取。一方面，采取碳价格可使所有国家、所有部门承担同样的降碳成本。另一方面，碳价格有助于简化谈判进程，因为成员国只要就碳价格这个单一目标开展谈判并达成共识即可，其余的事项可以全部交给价格“指挥棒”。至于碳价格如何实现，诺德豪斯认为，国家可以根据自身情况自由采取相应策略，如采取碳税或碳交易机制等。

总之，在诺德豪斯的影响下，贸易限制措施和碳价格的应用在气候俱乐部理论中逐渐占据了核心位置，气候俱乐部所追求的主要目标也相应地从以往强调促进谈判效率，转变为防止非俱乐部成员的“搭便车”行为。

2012 年，卢茨·魏舍尔（Lutz Weischer）等学者选取 17 个气候俱乐部进行了研究，基本涵盖了当时所有具有影响力的气候俱乐部。魏舍尔等发现，既有气候俱乐部基本上可以分为以下两类。一类是对话论坛（dialogue forum）。该类型的俱乐部以推动成员政策交流和信息共享为主要目的，包括八国集团（G8）、二十国集团和 MEF 等综合性政策性对话论坛，以及气候减缓、测量、报告与核实国际伙伴关系（M&MRV）、21 世纪的可再生能源政策网络（REN21）、全球生物能源伙伴关系（GBEP）等特定技术性对话论坛。另一类是执行俱乐部（implementation groups）。此类俱乐部以推动气候治理领域的项目执行和资金支持为主要目的，如可再生能源及能源效率伙伴关系计划（REEEP）、亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）、全球甲烷行动（GMI）、气候与清洁空气联盟（CCAC）等。进一步考察这 17 个气候俱乐部可以发现，无论是对话论坛还是执行俱乐部，都没有将贸易限制措施或碳价格置于突出的地位。 

此外，最初研究者对气候俱乐部的实际作用评价并不高。魏舍尔等认为，在对话论坛式气候俱乐部中，成员间开展合作的动力太弱，无法将富有雄心的理念转化为实际行动，而执行俱乐部的实际效率也不理想，无法推动成员在气候治理上实现根本性变革。德克·梅斯纳（Dirk Messner）等人也认为，气候俱乐部实践尚未给气候治理带来根本性变革。德特勒夫·斯普林兹（Detlef F· Sprinz）等学者指出，APP、MEF 和 CCAC 等气候俱乐部在削减排放方面也是表现平平，原因如下：一是这些俱乐部没有为成员减排提供足够的激励措施；二是这些机构性质更多是对话论坛。

由于早期气候俱乐部在实践中存在的种种问题，在诺德豪斯等研究者的推动下，加之欧洲碳边境调节机制（CBAM）方案的出台，在气候俱乐部中引入贸易限制措施得到了政策制定者的关注。目前，在实践中，诺德豪斯的理论最有可能在美国主张的“全球钢铝安排”（Global Steel and Aluminum Arrangements）中得到落实。 

2021 年 10 月 31 日，美国与欧盟就钢铝贸易问题发表联合声明。该声明主要涵盖了以下两项内容。一是美、欧双方在钢铝贸易争端上实现“休兵”。自 2022 年1 月起，美国取消特朗普政府根据“232 条款”对欧盟钢铝产品加征的关税，代之以关税配额，而欧盟相应取消对美国威士忌、摩托车等货物的报复性关税。二是宣布欧美双方将在未来达成“全球钢铝安排”（Global Steel and Aluminum Arrangements），以解决所谓全球非市场产能过剩问题，并致力于降低该行业的碳强度。

根据这份联合声明，未来参与“全球钢铝安排”的成员将共同采取六项行动：第一，限制不符合市场导向条件的非成员的市场准入；第二，限制不符合低碳标准的非成员的市场准入；第三，确保成员内部政策对“安排”目标的支持，并且助力在所有生产模式下降低碳强度；第四，成员不得采取造成增加碳强度或非市场导向能力的非市场行为；第五，成员就与减碳有关的政府投资须进行协商；第六，根据成员自身的法律框架，对来自非市场导向实体的投资进行审查。此外，为促进“全球钢铝安排”的落地，联合声明还宣称美、欧双方将成立技术工作组，就钢铝产品的碳强度计算方法和相关数据分享等事宜进行研商。 

联合声明还指出，美欧将在两年内完成“全球钢铝安排”谈判，并邀请志同道合（like-minded）的经济体参与。事实上，近期美国政府的一系列经济外交行动表明，“全球钢铝安排”正在紧锣密鼓地构建过程中。2022 年 2 月 7 日，美国与日本发表联合声明，宣布将商议解决非市场产能过剩的潜在国内措施及全球钢铝产品的市场形势，并明确提出将针对“全球钢铝安排”开展对话。2022 年3 月 1 日，美国贸易代表戴琪与德国经济事务和气候行动部部长罗伯特·哈贝克（Robert Habeck）就跨大西洋钢铝贸易流动和全球安排的构建进行了交流。2022年 3 月 22 日，美国与英国发表联合声明，宣布双方将就“全球钢铝安排”进行讨论，特别是在以下两个方面加强沟通：一是分享可公开获得的数据，共同分析非市场产能过剩及其对两国各自钢铝行业的影响；二是商议计算钢铝碳强度的计算方法，在适当范围内分享相关数据（包括钢铝生产排放方面的数据）。

尽管“全球钢铝安排”的制度细节有待美欧双方的谈判，但据美国罗斯福研究所提供的报告显示，其主要内容可能包括以下几个方面。第一，志同道合的国家签署协议，共同致力于实现钢铁生产减碳，包括转变钢铁生产方法、采用更加低碳的技术等。第二，成员国组成“关税同盟”，在内部维持低关税或零关税，对非成员国生产的钢铁实施统一的关税税率。具体而言，税率最好设置在 25% 左右，以反映出真实的碳价格，并使之与钢铁领域的绿色溢价（green premium）相符。另外，各成员国还要承诺在十年内全面禁止进口高排放强度的“脏钢”（dirty steel）。第三，成员国在技术转移和信息分享上加强合作，并就可核查的排放衡量方法形成共识。第四，成员国承诺将碳关税收入运用到绿色钢铁研发及示范项目上。第五，成员国共同致力于在世界贸易组织层面推动贸易规则现代化。

由于大国（特别是排放大国）在全球气候治理中扮演着特殊角色，因此不少研究者认为，主要大国的积极参与对气候俱乐部的运行必不可少。例如，德特勒夫·斯普林兹（Detlef F· Sprinz）等计算发现，缺少美国参与的气候俱乐部必然无法发挥良好的效果。乔恩·霍维（Jon Hovi）等通过模型计算得出，由美国和欧盟共同发起的气候俱乐部更容易发展壮大。还有的研究者认为，一个包含中、美、欧三方参与的气候俱乐部是促进国际减排的关键，原因有三：一是这三个成员的总排放量占全球的 60%；二是这三个成员有共同的利益和愿望；三是这三个成员的参与可以吸引英国、加拿大等国的加入。

然而，上述方案都是假设大国之间没有严重的分歧。但是，建立气候俱乐部并不意味着大国之间就必然能够化解分歧，相反，大国之间的博弈态势对气候俱乐部的成败发挥着重要作用。 

首先，尽管研究者普遍认为，美国是气候俱乐部不可缺少的成员，但从历史经验看，美国反复多变的气候政策曾屡次打乱全球气候治理进程。一方面，美国历届政府的气候政策变化很大，缺乏必要的政策延续性。小布什执政时期，美国退出了《京都议定书》，然后着力打造联合国系统之外的治理机制，包括发起成立像 APP 这样的气候俱乐部。奥巴马上任后，美国重新回归多边气候治理体系，加强了与中国等发展中国家的协调与合作，促成《巴黎协定》的达成。特朗普政府对气候治理完全不以为然，不仅在多边层面退出了《巴黎协定》，在小多边层面也毫无作为。拜登政府虽然推动美国重返《巴黎协定》，为全球气候治理注入了新的动力，但美国在小多边层面构建排他性的、带有贸易限制措施的气候俱乐部可能会带来一系列新的问题。另一方面，在国会制约下，美国是否有能力实行深度减排令人怀疑。美国如果要建立或参加某个深度减排气候俱乐部，就很可能需要签署美国宪法第二条定义下的正式条约，并经参议院三分之二的赞成票批准。当前气候治理在美国参议院内并没有获得足够多的认同，相关条约要取得绝对多数票绝非易事。如果美国政府以行政协议的方式绕开国会的干预，那就意味着该气候俱乐部只能是一个政策讨论型的俱乐部或浅度合作型的俱乐部。由此可见，像 APP、MEF、CCAC 等美国主导的气候俱乐部之所以最终都变为对话论坛，一个重要原因就在于美国政治体制本身。

从理论和实践两方面看，气候俱乐部正日益强调气候政策与贸易议题的联系。然而，并非所有将议题联系起来的尝试都必然成功，事实上建立议题联系对促进合作来说是机遇也是挑战。在贸易限制型气候俱乐部的理论设想中，应对气候变化是目的，而贸易措施只是促进俱乐部成功运作的手段，但在现实中，这种手段和目的存在反转的可能，使得气候俱乐部非但无助于气候治理，反而沦为绿色保护主义的工具。 

一方面，气候治理的特殊性意味着照搬其他环境治理机制的成功经验，须格外谨慎。贸易限制措施确实在应对臭氧层空洞、保护濒危野生动植物和控制危险废物跨境转移等环境治理机制中发挥了重要作用。但是，应对气候变化是一个涉及经济发展、能源安全、环境保护、科技创新的综合性议题，与其他单任务性的环境治理议题存在本质区别。因此，将《蒙特利尔议定书》中规定的贸易限制措施简单移植到气候治理领域未必能取得成功。 

另一方面，贸易限制措施可能会使贸易与环境两套机制相互掣肘，最终无法发挥出理论设想的“1+1>2”的效果。亚历山德拉·西隆（Alexandra E· Cirone）和约翰内斯·乌尔佩莱宁（Johannes Urpelainen）研究发现，尽管贸易限制措施能够防止“搭便车者”获得不公平的竞争优势，但也可能因此阻碍环境合作。在没有贸易限制措施的情况下，国家原本会出于对公共利益的尊重，遵守环境规定。但是，在引入了贸易限制机制后，它会认为自己的违法行为不会造成太多的污染物泄漏，反而拥有了违约的动力。

随着在气候俱乐部中引入贸易限制措施的思路逐渐从理论走向实践，关于气候俱乐部的合法性问题就从以往讨论其是否符合联合国气候框架公约基本原则，拓展到探究相关制度与世界贸易组织规则的兼容性问题。 

事实上，罗斯福研究所在其报告中也意识到，“绿色钢铁协议”并不完全符合世界贸易组织规则，但作者还是试图对其方案的合法性提供辩护。第一，减少碳排放是一个比遵守贸易规则更加重要的目标。因此，不能将符合世界贸易组织规则置于过高的位置，否则将严重约束气候治理的力度以及志同道合国家之间的合作。第二，当俱乐部内所有成员都按照“绿色钢铁协议”的制度设计行动，即便该协议与世界贸易组织规则不符，也不会有世界贸易组织成员提出非议。第三，“脏钢”和“绿钢”不是世界贸易组织规则下的“相同产品”（like product）。

然而，上述三条“辩护理由”其实都难以成立。第一，世界贸易组织规则作为国际经贸领域最重要的制度架构，如果其基本原则未得到充分尊重，气候俱乐部的有效性与合法性将受到严重质疑。事实上，美国、欧盟就钢铝问题的联合声明甫一发表，世界贸易组织前上诉机构主席詹姆斯·巴克斯（James Bacchus）就批评该声明中包含的钢铝贸易方案在合法性上存在问题，可能会引发大规模的“气候贸易战”，其影响甚至会超过“中美贸易战”。第二，报告所暗示的“法不责众”现象在俱乐部成员内部或许可以实现，比如，通过特殊约定的方式，要求成员克制在世界贸易组织中提起诉讼。但问题是，这种方式无法调和俱乐部成员与非成员之间的摩擦，更不能确保不发生大规模的“贸易战”。第三，报告区分“脏钢”和“绿钢”意在将二者作为两类“不相同”的产品，从而证明对“脏钢”征收碳关税的行为并不违反世界贸易组织非歧视原则。然而，这种路径依然存在很大问题。一方面，WTO/GATT 的多个案例表明，判断产品是否属于“相同产品”主要考虑的因素是产品的物理特性、最终用途、关税分类以及消费者的品位和习惯，以“生产过程和加工方法”（PPM）作为区分产品的标准或作为援引 GATT第 20 条例外规则的依据尚未形成共识，需要在个案中具体问题具体分析。另一方面，由于世界贸易组织或其他多边机构中并没有关于“脏钢”的界定标准，是否属于“脏钢”完全是俱乐部成员自己判断的，本质上是将俱乐部内部的环境标准施加于其他国家的一种“治外法权”。

迄今为止，气候俱乐部在理论建构和实践探索上基本由西方国家主导。这种对价值创设和制度构建的垄断其实是导致气候俱乐部陷入困境的深层原因。然而，气候俱乐部虽然在理论和实践中存在诸多缺陷，但它作为一种治理模式依然有很多可取之处。作为全球气候治理的积极参与者，中国不但没有排斥气候俱乐部治理模式，而且在一些俱乐部中发挥了重要作用。随着在全球治理中的作用与地位日益增强，中国有能力在理念和制度上提供更多的公共产品，为气候俱乐部更好地发挥作用贡献中国智慧、提出中国方案。针对气候俱乐部当前面临的困境，中国可在坚持原则的情况下，开展更积极的探索。 

第一，坚持以联合国为中心的治理路径，构建包容的气候俱乐部。尽管在联合国气候框架公约框架下的多边气候治理进程存在种种弊端，但它仍然体现了各国在应对气候变化问题上的最大公约数。鉴于国际机制的发展存在路径依赖，另起炉灶式的方案将面临巨大的制度转型成本和谈判交易成本。因此，气候俱乐部在成员数量上不可避免的局限性决定其只能作为联合国气候框架公约的一种补充机制，而绝不能成为替代性方案。 

不过，坚持以联合国为中心的气候治理体系并不意味着气候俱乐部只能建立在联合国气候框架公约框架内，事实上像二十国集团这种联合国气候框架公约之外的治理平台在实践上就与联合国可持续发展议程和《巴黎协议》高度契合。因此，问题的关键不在于是否将气候俱乐部建在联合国体系内，而在于如何确保俱乐部的目的和宗旨与联合国气候框架公约的基本原则相符。这就意味着，一方面，气候俱乐部不能偏离共同但有区别的责任原则，不能以单纯加重发展中国家减排责任为目的。另一方面，气候俱乐部应具有较大的包容性，使所有致力于深度减排的国家都有机会参与。从这个意义上说，以绿色“一带一路”为基础建立气候俱乐部可以确保俱乐部的包容性和开放性，是一个良好的路径选择。任何成员，只要秉持共商共建共享原则，都可以成为“一带一路”倡议的一员，参与到绿色发展合作中。 

第二，发挥贸易对气候治理的正面作用，构建合作的气候俱乐部。如前文所述，在气候俱乐部的理论和实践中，贸易与气候政策的绑定是建立在两个假设之上：一是由于世界气候管制政策的不均衡，自由贸易导致高污染产品的生产转移到环保洼地；二是气候治理符合“囚徒博弈”模型，只有通过贸易限制措施才能阻遏“搭便车”行为。然而，以上两种假设其实都忽略了贸易对气候治理的正面作用。事实上，环保产品、环保服务及环保技术上的自由贸易对于推动气候治理大有裨益。正如世界贸易组织总干事奥孔乔 ⋅ 伊韦拉在可持续发展大会上所言，“贸易是解决我们面临的挑战的一部分”。以技术贸易为例，如果能将清洁能源技术大国聚集起来，建立执行型的气候俱乐部，加强成员间绿色技术贸易，依托大市场发挥优势互补和规模效应，将极大促进新能源发展，有力助推全球气候目标的达成。此外，为了让这种执行型俱乐部能够运转起来，大国间的互信必不可少，而这可以通过构建对话论坛型俱乐部的方式得以实现。因此，从这个意义上，对话论坛型俱乐部依然有其不可替代的价值，它可以与执行型俱乐部实现功能上的互补与协同。

第三，积极参与国际经贸规则谈判进程，构建合法的气候俱乐部。魏舍尔（Lutz Weischer）等认为，能够真正推动气候治理变革的成功俱乐部须具备四个条件：一是俱乐部成员的收益足够大（包括就业、投资、贸易机会等），要超过成员加入俱乐部所付出的成本；二是收益必须专属于俱乐部成员；三是收益在分配上要照顾到所有俱乐部成员；四是需要在遵守既有国际法的情况下实现收益，包括联合国气候框架公约和国际贸易法。事实上，包括诺德豪斯等在内的西方学者在研究气候俱乐部时，过于关注于前三个条件，而忽视了第四个条件。换言之，关于俱乐部成功条件的讨论过于集中在内部，而对外部关系的分析仍有待深化。

为了让气候俱乐部与外部全球治理机制兼容，要充分照顾发展中国家的利益，将联合国气候框架公约中公平但有区别的责任原则和世界贸易组织中特殊和差别待遇原则落到实处。为此，中国可推动在气候俱乐部的制度设计中加入发达国家对发展中国家的援助补偿机制，从而增加碳边境调节机制的合法性。中国也可以主张超越单纯的减排俱乐部，构建以能力建设和适应为主题的援助型俱乐部，以增强发展中国家应对气候变化的能力。事实上，构建援助型的气候俱乐部是能将效率与公平问题统一起来的有效路径，因为对发展中国家在节能减排、适应与经济转型上提供的援助力度效率越高，就越能体现全球气候治理的公平性。此外，从长期看，中国要与各国共同推动国际经贸规则的创新，使之与环保理念更加契合，能够更加有效、透明且公正地体现碳价格。具体而言，在世界贸易组织内，中国可与其他国家一起，在“贸易和可持续发展”（Trade and Environmental Sustainability Structured Discussions，TESSD）和“可持续塑料贸易”（Informal Dialogue on Plastics Pollution and Environmentally Sustainable Plastics Trade，IDP）等诸多谈判中推进规则创新，让自由贸易与气候治理协同共进。