九一八事变后日本对太平洋岛屿委任统治权的论争
摘 要
九一八事变后，日本对国际联盟的调停计划不满，并且于1933年3月正式发表了退出国际联盟的声明，虽然日本决定退出国际联盟，但并未放弃对赤道以北原德属太平洋岛屿的委任统治权。为了继续统治这些岛屿，日本对《国际联盟条约》中有关委任统治的条款进行了各种诡辩。日本的这一做法受到了国际社会的质疑，德国、美国、英国、中国都对日本退出国际联盟后还继续行使委任统治权表示反对。但是国际社会并未给予日本强有力的制裁，也没有改变日本继续统治这些岛屿的事实。最终日本与德国达成了暂时的谅解，而日本与美国在太平洋地区的对立增强。
作 者
彭鹏
中国社会科学院近代史研究所助理研究员，主要研究方向为日本外交史、抗日战争史。
赤道以北德属太平洋岛屿主要指的是马绍尔群岛、加罗林群岛和马里亚纳群岛，总体称为密克罗尼西亚群岛，大致与今密克罗尼西亚联邦范围相一致。这些岛屿先后受到西班牙、德国的殖民统治，第一次世界大战期间，日本对德宣战，并且很快派遣海军进攻太平洋地区，以武力占领了赤道以北原德属太平洋岛屿。在一战后的巴黎和会上成立的国际联盟，就原德属殖民地问题，决定以委任统治的名义交由各协约国管辖。通过外交谈判，日本获得了赤道以北原德属太平洋岛屿的委任统治权。
九一八事变后，日本退出国际联盟，不再是国际联盟成员国，其被委任国的身份受到了国际社会的质疑，日本与英美中德展开了关于委任统治权归属问题的论争。太平洋岛屿的委任统治权问题对日本及亚太国际关系产生了重要影响。
关于委任统治制度，国内学术界的研究主要集中在二战后美国对太平洋岛屿的托管问题上，其中也有关于委任统治制度和托管制度的比较研究。总体来讲，国内对太平洋岛屿委任统治制度的研究还比较少，对很多细节问题关注还不够。而日本学者主要围绕一战后太平洋岛屿的继承权问题、太平洋岛屿与国际秩序的关系以及日本如何统治太平洋岛屿等问题展开。但是针对日本退出国际联盟后，对太平洋岛屿的委任统治权该何去何从这个问题，日本学者也未给予系统的论述。这个问题不仅涉及太平洋岛屿的统治权归属，还与当时的大国关系及亚太格局的变化密切相关，因此值得我们做更加深入的研究。本文欲围绕九一八事变后日本的太平洋岛屿委任统治权该如何处置这个问题进行论述，力图理清日本退出国际联盟前后，日本对委任统治权的决策过程，以及与德美英中为代表的国际社会的交涉。
一、日本国内对委任统治权的决策过程
九一八事变后，国际联盟派出调查团调查中国东北问题，最后形成了一系列调查报告，否认了日本成立的伪满洲国，并且对日本挑起国际争端表示谴责，“美国政府严厉谴责了日本在中国东北的行为，对于中日两国发生的最新事态，美国发出了不承认通牒”。日本对该调查结果十分不满，萌生了退出国际联盟的想法。在1933年2月17日召开的日本内阁会议上，内田外相和荒木陆相提议“既然对十九国委员会通过的劝告方案持反对态度，就应该果断地退出联盟”，由此日本将退出国际联盟提上日程。
1933年3月27日，就日本退出国际联盟一事，日本政府给国际联盟秘书长埃里克·德拉蒙德(Eric Drummond)发送电报，其中写道：“由于日本和联盟大多数会员在解释《盟约》和其他条约方面存在重大意见分歧，日本政府已经认识到该意见分歧不可调和。在和平政策上，特别是在建立远东持久和平应遵循的基本原则方面，日本和联盟之间存在分歧。日本政府认为在这种情况下没有进一步合作的余地。”日本是第一个要退出国际联盟的常任理事国。
日本打算退出国际联盟，那么如何处理太平洋岛屿的委任统治权成为日本政局关心的问题。天皇对此也十分关心，“内田外相参见天皇陛下，上奏了有关国际联盟的情况，表达了要退出国际联盟的想法，陛下询问与委任统治的关系该如何处理”。日本虽然想要退出国际联盟，但并不想放弃国际联盟赋予的对太平洋岛屿的委任统治权。1933年时任日本外务大臣内田康哉给日本内阁总理大臣斋藤实的文件中写道“要坚持日本在退出国际联盟后受任国地位不会受影响，极力排除反对的声音，确保日本的受任国地位”;并且指出“日本对赤道以北原德属太平洋岛屿的委任统治权由1919年5月7日巴黎和会最高会议决议通过，是各签约国所赋予的权力，并不是国际联盟赋予的权力”。日本态度十分明确，即虽然退出了国际联盟，但是对太平洋岛屿的统治却想要继续下去。
在维护太平洋岛屿委任统治权方面，日本海军起了重要的推动作用。九一八事变助长了日本的军国主义气焰，使“舰队派”在海军内部占据优势，“九一八事变以后日本国家主义意识高涨，舰队派势力增大，海军大臣下的‘条约派’成员被排挤出海军”。在此背景下，以“舰队派”为代表的对外扩张的思想在海军内部快速蔓延开来，并成为当时日本海军的主流思想。1933年3月2日，日本海军发表声明：“海军将反对任何外国势力夺取日本委任统治下的南洋群岛，在维护自身权利方面我们无所畏惧，南洋群岛对日本的重要性可以与中国东北和蒙古相提并论，是日本的海上生命线，而后者是陆上生命线，日本将不惜一切代价维护这些岛屿。”英国驻日大使弗郎西斯·O.林德利(Francis O.Lindley)在给英国外交大臣约翰·西蒙(John Simon)的信中也写道：“这些岛屿被日本政府视为国防‘生命线’，会竭尽所能维持对其统治。”日本之所以对太平洋岛屿如此重视，是因为这些岛屿具有资源价值与地理位置优势。
早在明治时期，这些岛屿就与日本在水产业和热带农业等方面有密切的经济往来。日本只有控制的冲绳位于热带地区，但是冲绳土地面积不大，能够种植热带作物的地方有限，而这些岛屿地处热带地区，因此成为此时日本发展热带农业的重点区域。日本海军大佐关根郡平就在海军部内部发行的文件上写道“南洋群岛重要的农产品是砂糖和椰干，其中砂糖主要在塞班岛和天宁岛种植，昭和六年到昭和七年的产量达到七千万斤”。同时这些岛屿四面环海，还为日本提供了较为丰富的渔业资源。
另外，这些岛屿占据了重要的地理位置，是日本在太平洋地区的战略要地，也是日本实施海洋扩张的重要根据地，可以与日本的陆上扩张遥相呼应。20世纪30年代时任东京大学教授矢内原忠雄就指出“此数岛屿原为德国所占，欧战结束，日人以协约国之资格，将此三岛，据为己有，乃就各岛建筑港湾，以备军事需用，并积极从事与移民及文化等项之设施。数十年来之经营结果，已将其开为海防之坚强防线，平时操练其战舰，有事则资为营垒，众岛错杂，优予掩护，足使外来敌舰，难于侵犯，此在军事上，已有无穷价值”。这些岛屿的军事价值正是日本所迫切需要的，关根郡平也提到“南洋群岛多环礁泊地，适合船舶停靠”，日本可以将军舰停靠在此，这些岛屿成为日本在太平洋上的重要海军据点。德国占领这些岛屿期间曾在岛上建设海底电缆设施，这些海底电缆成为太平洋地区重要的通信传输中转站。在第一次世界大战期间，这些岛屿的通信优势得以充分显现，战争期间成为连接美国夏威夷到菲律宾及中国上海的通信枢纽。因为以上种种因素，日本海军主张坚决保留对太平洋岛屿的委任统治权。
日本在退出国际联盟后继续统治太平洋岛屿的做法，严重违背了巴黎和会上所签署的《国际联盟条约》中关于委任统治的法律条款。在《国际联盟条约》委任统治条款中写道“委诸资源上、经验上或地理上足以承担此项责任而亦乐于接受之各先进国，该国即以受任统治之资格为联盟施行此项保佐”。条约中明确表示，受任国的资格是在国际联盟所赋予的。而日本却提出被“委任国最重要的选拔条件是资源、经验及地理上能够承担起责任的先进国”，而国际联盟的会员国身份并不是必要条件。日本的这一说法实际上是故意歪曲理解《国际联盟条约》，因为在《国际联盟条约》委任统治条款的第八条中写道：“倘受委任国行使之管辖权、监督权或行政权，其程度未经联盟会员国间订约规定，则应由行政院予以明确规定”，其中就有“联盟会员国”的字样。日本被赋予的委任统治权是建立在加入国际联盟、成为其会员国的基础之上，如果日本不再是国际联盟成员国，那么委任统治也就无从谈起。日本歪曲解读《国际联盟条约》的目的就是希望保留对太平洋岛屿的委任统治权。
不仅如此，日方还提出在加入国联期间按时履行了委任国的义务并且愿意在退出国联后继续履行该义务，所以不应该被剥夺委任统治权。在《国际联盟条约》中规定“委任国要每年向国际联盟理事会提交施政年报，其内容包括统治区域的信息、为履行国联义务所采取的措施，地区经济发展程度及居民进步程度”。日方提出从日本成为委任国开始就按时上交施政年报从未中断，在退出国际联盟之后，日本表示会继续履行提交年报、接受审查的义务，以此来确保自己委任国的地位。从日本外务省编纂的《日本帝国委任统治地域行政年报》可以看出，虽然日本在此后继续提交施政年报直至1938年日本彻底与国际联盟各机关终止合作，但是这并不代表日本对太平洋岛屿的委任统治权合法合规。
总之，九一八事变后日本决定退出国际联盟，围绕对太平洋岛屿的委任统治权该何去何从这一问题，日本政府经过仔细考量最终达成一致意见，即退出国际联盟后继续保留日本对太平洋岛屿的委任统治权。日本的这一做法严重违反了《国际联盟条约》对委任统治权的规定。日本的这种做法也受到了美德英中各国的谴责。
二、德、美围绕委任统治权与日本的论争
因为日本统治下的这些岛屿在第一次世界大战之前是德国的殖民地，所以德国对日本退出国联后如何统治这些岛屿表现出了极大的关心。在日本宣布退出国际联盟后，针对赤道以北太平洋岛屿问题，日本与德国很快便展开了谈判，德国方面甚至还提出要求日本将这些岛屿返还给德国。最初日德之间的谈判并不顺利，1933年3月25日，在日德交涉过程中，德国认为“虽然当初岛屿是德国从西班牙手中买回的，但是现在对德国来说非常重要，德国主张领土权回归本国，不会同意日本方面提出的交换条件”。日方则提出在《凡尔赛和约》中明确规定“德国为了同盟国将放弃海外殖民地及其相关的一切权利”，如果此时德国收回太平洋岛屿的统治权，则与之前德国同意签署的《凡尔赛和约》不符，日德谈判暂时陷入僵局。接下来日本和德国进行了多次谈判，日本也曾提出给予经济补偿的方案，但是都未成功。直到《德意日三国同盟条约》签订时，德日之间就太平洋岛屿的统治权问题又进行了协商，此次协商虽然没有签订书面文件，但是日本与德国以及其他同盟国口头达成约定，即“德国同意日本将其委任统治地域作为日本的殖民地，为此日本应向德国提供一定的补偿。其他在南洋的德国旧有殖民地则在欧洲战争结束后自动由德国收回”;并且约定在谈判过程中，德国将本着“友好的精神”与日方协商解决问题。至此德国认可了日本在太平洋岛屿的统治权，日德在太平洋岛屿问题上达成了谅解。
日本之所以能绕过国际联盟与德国直接谈判，是因为德国对国际联盟亦不信任。1933年1月，希特勒在德国取得政权，日本正式宣布退出国际联盟后不久，德国在裁军会议上因为限制军备问题与英法发生冲突，1933年10月14日，德国单方面宣布退出裁军会议，同日希特勒宣布退出国际联盟。“国际联盟本是正义机关，但是却暴力的执行《凡尔赛和约》，因此德国将会自行处理与自身有利益关系的国际纷争问题，以后是否会加入国联由国联今后的态度决定。”德国退出国际联盟后，选择了直接与日本交涉。
日本与德国之间能够达成谅解，是因为日德在对抗苏俄及共产主义问题上具有共同利益。1936年11月，日本与德国签订了《日德防共协定》，确立了共同对抗苏联及共产主义的方针。德国想要在欧洲突破凡尔赛体系的束缚，除了法国外，俄国也是重要的考虑因素，为了防止腹背受敌，德国很需要一个在远东的盟友，日本则是很好的选择。日本在亚洲的扩张也受到了俄国的束缚，尤其是华盛顿会议后英日同盟解散，日本需要在欧洲寻找新的盟友，丘吉尔在对第二次世界大战的回忆录中写道：“由于美国的介入，英日同盟破裂，这引起日本强烈的反映，认为西方世界是在随意将一个亚洲国家踢开，许多联系本可以证实是取得和平的决定性因素，但都被切断了。”日德之间存在反共产主义的共同诉求，促使其在太平洋问题上达成了和解。
此外，德意日三国同盟的成立加速了德日在太平洋岛屿问题上的谈判。1936年德国和意大利成立了“柏林-罗马”轴心，1937年中国全面抗战爆发，1938年德国承认了日本成立的伪满洲国。对于德国来说，太平洋地区已经不是关系本国核心利益的区域，在领土问题上，当时的德国更重视在欧洲地区的领土纷争。而且战争一触即发，德国没有更多的精力处理远东问题，使德国愿意与日本在太平洋问题上达成谅解。
美国在一战后与日本在太平洋地区的争夺加剧，因此对日本在太平洋地区的动态也密切关注。与德国态度不同，美国对日本继续保留太平洋岛屿的委任统治权表示坚决反对。1933年2月10日，美国驻日本大使格鲁给国务卿史汀生的信中写道：“目前的各种讨论表明，如果日本从国际联盟中退出，他们没有任何要放弃委任统治权的想法，除非日本受到更强大的武力威胁。”美国对日本继续统治太平洋岛屿的做法提出了强烈的抗议，美国抗议的理由一方面是认为日本以非国际联盟成员国的身份继续统治太平洋岛屿不合法，另一方面是因为美国听闻日本要在这些岛屿建立军事基地，这会对美国在太平洋地区的军事防御产生重大的威胁。
1933年2月21日，格鲁在给史汀生的报告称“最近在日内瓦就有关于日本在南洋群岛建造海军基地的传闻，并且该传闻被一位在日的美国居民证实，这位居民在赴南洋群岛参观时，从岛上的居民那里了解到，岛上的防御工事正在稳步推进，而且日本人利用岛上居民来帮助修建防御工事”。美国认为日本在太平洋岛屿建立军事工程违反了《国际联盟条约》中的委任统治条款，即“任何国家不得在统治地区建立军事基地、海军基地以及防御工事”。此外，早在1922年2月11日，日美在华盛顿签署了《美国和日本关于赤道以北太平洋雅浦岛和其它岛屿委任统治条约及有关换文》，其中第四条中也规定“除为领土的内部警卫及地方保卫的目的，对当地人进行军事训练应予以禁止，此外不得在领土内建立陆军或海军基地或建筑要塞”，日本的做法显然违背了以上条约。
关于美方的态度，1933年2月6日，日本外务大臣内田康哉给驻美日本大使出渊胜次电报中写道：“日本退出国际联盟后，美国希望日本能够放弃对南洋群岛的委任统治权，并且由国际联盟出面，将这一统治权交由日本以外的其他国家。”日本没有理会美国的意见，反而在媒体舆论方面为保留委任统治权造势，1933年4月日本外交官松冈洋右代表日本政府视察太平洋岛屿委任统治区域，并且召开记者会，声称“日本在退出国际联盟后，对南洋群岛依然有监督的‘义务’，并未在该地建立防备工事，希望维持太平洋岛屿的现状”。
在日本退出国际联盟后美国强烈反对日本继续统治太平洋岛屿是因为：其一，日本统治的太平洋岛屿与美国国防紧密相关，美国担心日本在太平洋岛屿建立与军事有关的基础设施。日本则对私自建立军事设施的说法不以为然，1933年9月2日，日本报纸上声称“南洋群岛是日本领土的一部分，日本可以自由开发而不必受到其他国家的反对限制”。日本的这些做法引起了美国方面的警觉，1933年9月5日，美国驻日本大使格雷在给华盛顿方面发送的电报中特别写道：“日本海军办公室以白话文形式发表了一份声明，有关日本在太平洋托管岛屿进行港口工程的报纸，其中部分内容写着‘这些岛屿是日本领土’。”日美之间就岛屿军事设施建设问题矛盾重重，中国的《申报》就曾发文评论道“日本一旦与美国发生冲突，此项海岛在战略上地位极关重要也，美国报纸多次斥责日本，谓其在加罗林群岛设置防御工事”。岛屿军事设施建设的问题，美日之间一直未能达成谅解，美日关系也日渐紧张。
其二，美国想利用日本退出国际联盟的机会从日本手中夺回太平洋地区的通讯权。在巴黎和会上，因为雅浦岛海底电缆的问题，美国没有认可日本在太平洋岛屿的委任统治权，这场纷争一直延续到华盛顿会议才得以解决。虽然美日在条约中约定“美国或其国民可以因安装或运用雅浦岛电缆而自由进入雅浦岛”，但因为日本实际控制了太平洋岛屿及其所属的海底电缆，使美国在太平洋通信上受制于日本。在日本决定退出国际联盟时，美国认为这是一个从日本手中拿回太平洋通信权的好机会，美国远东科助理科长汉密尔顿在与日本大使加濑的谈话备忘录中写道：“如果日本退出国际联盟，美国将尽最大努力剥夺日本对太平洋岛屿的委任统治权。”
总体来说，在太平洋岛屿的委任统治问题上，日本难与美国达成谅解的根本原因在于，一战后美日之间在太平洋地区的争夺越来越激烈。美国和日本都将太平洋地区作为自己的国防防御战略要地，美国方面，以夏威夷为中心，希望控制太平洋地区的制海权，而日本以委任统治的赤道以北太平洋岛屿为中心，部署了自己的海上国防防御圈，美日两国太平洋部署上存在势力重叠区域。因此，在日本退出国联后，美国希望通过收回日本对太平洋岛屿的委任统治权来削弱日本在太平洋地区的势力。
日本继续统治太平洋岛屿的做法遭到美国和德国的反对，虽然在后续谈判过程中德日之间达成了谅解，但是随着日本退出国际联盟，日本与国际社会的关系渐行渐远。“退出国际联盟这件事是日本对外关系的一个转折点，在过去13年间日本一直是国际联盟中的一员，至此其外交政策已经被‘清算’，此后它将开始自由独立行动”，日本不顾国际条约规定，继续对太平洋岛屿实行统治就是其独立行动的重要方面。虽然日本首相斋藤实在退出国联的讲话中强调退出国际联盟并不意味着与国际大家庭隔离开来，“日本会继续参加促进人类福祉的国际事业”，但事实上日本只是“尽可能参与联盟的非政治性活动”。日本退出国际联盟后，逐渐在太平洋岛屿部署军事设施，对德国逐渐采取拉拢的态度，“九一八事变以来，日本处于国际孤立状态，希望将德国拉入日方阵营”，日本与美国之间的对立立场逐渐显现。
三、英、中对日本保留委任统治权的态度
英中两国虽然不是赤道以北太平洋岛屿的直接利益相关方，但是英国作为当时国际联盟的重要主导国，对日本违反《国际联盟条约》的做法表现出极大的关注。中国方面虽然与赤道以北太平洋岛屿的交集不多，但日本对赤道以北太平洋岛屿的统治失去了国际联盟的制约，这对中国的安全进一步构成了威胁。20世纪30年代中国陆续有关于讨论日本委任统治的书籍出版，其中就指出“中日……之纠缠似属无可避免，而日本现所统治之赤道以北太平洋群岛适居太平洋之重要位置，其军事上之地位攸关战争之结果”。可以说中英两国是继德美之后与赤道以北太平洋岛屿委任统治权最为相关的两个国家，因此中英两国对日本继续保留太平洋岛屿委任统治权的做法表明了各自的立场。
与美国类似，英国对日本在太平洋岛屿建立军事要塞的问题也提出质疑。对此日方回应道“最近英国新闻在宣传日本花费80万英镑的巨资投入到马里亚纳、帕劳群岛的海军根据地建设当中，这两个岛是太平洋上迎接美国船舶的重要根据地，为了增加砂糖的出口，只是对船舶停靠的港口进行了改良”。除此之外，日本还以交给国际联盟的《日本帝国委任统治地域行政年报》举例，在年报中提到“1922年4月设立南洋厅以来，废止了南洋防备队，群岛驻扎的海军全部撤走，并没有建设任何军队驻屯设施”。然而这些都是辩解，事实上日本是以修港口为名义来建设军事设施，并且专门设立了“临时塞班港修筑事务所”，为后来海军船舶在此驻扎做准备。
英国作为国际联盟的主要掌控者，虽然指责日本建立军事要塞，却没有强烈反对日本的实际举措，其重要原因是日本控制下的赤道以北太平洋岛屿对于英国来说并非其核心利益所在。一战后英国在远东的势力衰退，对于太平洋地区的控制力急剧下降，尤其是华盛顿会议中，英日同盟解散，取而代之的是英美日法签订了《四国条约》。丘吉尔在回忆录中写道：“英日同盟的结束，对英国在远东的地位以及长久以来的权益造成了损害。”英国在远东势力衰退的同时，美国在太平洋地区的扩张逐渐加强，一战后美国国际地位的提升严重威胁到了英国对国际事务的主导权，英国在一定程度上希望利用日本牵制美国在太平洋地区的扩张。丘吉尔认为“如果当时美国加入了国际联盟，那么美国一定会带领国际联盟反对日本，并成为国际联盟的主要委托国。在英国方面，英国政府不愿和美国联合行动，也不希望卷入反对日本的事件之中，毕竟这是国际联盟宪章义务规定以外的事”。因此，以强力措施收回日本对赤道以北太平洋岛屿的委任统治权，对于英国来说动力不足。
英国之所以没有强烈反对日本继续统治赤道以北德属太平洋岛屿，另一个重要原因是在第一次世界大战期间，英国与日本已经签订了协定，认可了日本在远东、太平洋地区的特殊权利。一战中英国为了尽快打败德国，请求日本向地中海派遣舰队参与对德作战。日本趁机向英国政府提出交换条件，其中就要求英国在一战后要认可日本在赤道以北德属太平洋岛屿的权益。1917年1月27日，日本驻英大使珍田舍巳在电报中写道：“对于日本政府来说有直接利益关系的是山东省及日本占领下的南洋群岛，日本政府在对敌国政府提出控制这些地区的要求时，希望英国政府能够保证站在支持日本利益的一方。”针对日本的这一外交请求，2月13日，英国政府回复了珍田，“在媾和会议的时候，英国政府将按照日本所期待的那样，支持日本在山东省以及南洋群岛的权益，对日本提出的要求表示欣然同意。本着同样的精神，英国希望日本能够支持英国在赤道以南德属太平洋岛屿的权益”。上述协议表明，关于太平洋岛屿的统治权问题，在一战结束之前日本已经获得了英国的认可。所以九一八事变后，针对日本退出国联但仍然想要保留委任统治权的做法，英国采取了绥靖的态度。
英国绥靖态度的背后，也是担心九一八事变后日本将战争进一步扩大化。1933年3月28日，日本枢密院副议长平沼骐一郎表示“日本政府将做好准备在最坏的情况下不排除使用武力来确保日本对委任统治地区的控制权”。对此，英国驻日大使林德利在给西蒙的信中写道：“日本退出国际联盟使我们认识到各国首先必须要保持和平，否则伤害会伴随非法的战争而来。”此时的英国企图通过对日绥靖政策来维护所谓的“和平”，并未意识到这种绥靖政策为接下来的太平洋战争埋下了更大的隐患。英国作为国际联盟的主导国，没有尽到严格维护《国际联盟条约》的义务，这也使日本更加弱化了对国际联盟的敬畏之心。日本退出国际联盟后依然想要继续统治太平洋岛屿的做法，虽然引起了国联其他会员国的反对，但是以当时国际联盟的实力来看，很难对日本实行强有效的制裁。此外，当时世界的两个强国，美国和俄国并不是国际联盟的会员国，在处理与国际联盟相关的问题上缺乏有力的话语权。这也是日本对《国际联盟条约》有恃无恐的重要原因。
中国方面，国民政府起初并未预测到日本会退出国际联盟，认为日本会为保留委任统治权而留在国际联盟。1933年2月18日，国民政府外交部部长罗文干发表声明，“日本政府对报告必将持反对态度，可以预言，其退出国际联盟只不过是恫吓手段而已。日本果真退出联盟，即放弃南洋委任统治，并且联盟通过联合美、苏的力量，当能轻而易举地予以制裁”。事实证明国民政府对日本的预判并不准确，且高估了国际联盟对日本的制裁力。
在得知日本决定退出国际联盟后，国民政府也意识到日本保留对太平洋岛屿的统治权将使其海上力量增强，对中国构成威胁。罗文干指出，“彼(日本)一意孤行，屡违国联盟约及国联决议之日本，一旦宣告脱离，反足减少国联执行其艰巨任务时之牵制”。没有了《国际联盟条约》的管束，日本加强了对这些岛屿的控制。1933年广州绥靖公署主任陈济棠致电蒋介石，“日政府现已决定正式退出国联，对以后方针除尽全力应付热河以外，现已派出大批战舰以保护南洋群岛原有权利，同时有一部陆军开往台湾以策应海军及兼顾华南方面之军事”。由此可以看出国民政府已经意识到日本欲保留对赤道以北太平洋岛屿的委任统治权，而这会使日本在海洋方面对中国大陆形成威胁，加深对中国的侵略。国民政府国防设计委员会专门委员张其昀也认为“日本海军在太平洋上得占优势之故，则其对华侵略益将肆无忌惮，是其关系我国之安危者又甚巨也”。1935年蒋鼎文在给蒋介石的电文中也写道：“日本为谋东亚安全，计决先在闽布置军事不用占领方式，第二步再向香港及南洋群岛发展。”
国民政府还认识到日本继续统治赤道以北太平洋岛屿有可能会导致大国间发生冲突。比如，国民政府委员伍朝枢就认为“告退出国联，但仍欲保留南洋委任统治诸岛，势必与国联发生冲突，且日本若欲保留南洋委任统治诸岛，英美德三国，均有与日本发生直接冲突之可能”，尤其是美国方面，对日本在太平洋岛屿的行动十分敏感。1933年，时任驻德意志兼奥地利特命全权公使刘崇杰给蒋介石的电文中说，“美海军司令到闽，因日海军调往南洋群岛，恐于菲律宾美海军有所影响故也”。由此可以看出，国民政府认为美国与日本在太平洋地区的争夺会日益激烈化。国民政府的这一判断在之后的太平洋战争中得到印证。虽然国民政府在日本提出保留太平洋岛屿的委任统治权后有种种的判断和预测，但是鉴于当时中国正处于日本的侵略之中，国民政府及其他党派团体都无暇顾及太平洋岛屿问题，所以中国在日本委任统治权问题上发挥的国际影响力非常有限。
即使美英德中对日本退出国际联盟以后继续统治太平洋岛屿都表示质疑乃至强烈反对，但是日本通过谈判，使德国与日本达成了谅解，使英国对日本采取了默许态度，虽然美国一直持反对态度，但并未对日本采取有力的制裁措施。中方虽态度坚决，但鉴于国力有限，无法对日采取强硬措施。因此最终日本退出了国际联盟，但并没有失去对太平洋岛屿的统治权。
从这一结果可以看到，一战后欧美国家对亚太局势的把控力减弱。虽然美国并非国际联盟成员国，但是在国际联盟调查过程中，国民政府仍寄希望于借助美国来压制日本。随着局势的发展，日本最终选择退出了国际联盟，美国也并没有预想中那样压制日本，使日本在退出国联后能够继续统治在太平洋岛屿。刘崇杰给蒋介石的电报中写道“倭寇乘欧美列强忙于对付德国，自救经济之恐慌”。无论是九一八事变后的国际调查，还是日本继续对太平洋岛屿的统治，美英等国对日本的态度是一再纵容。其深层次的原因是欧美无力应对日本在亚太地区的扩张。一战后英国势力衰退，在亚太地区的影响力下降，美国在处理日本与国际联盟关系方面受非国际联盟成员国身份的制约，欧美难以应对日本在亚太地区的扩张。
日本虽然最终保留了对赤道以北太平洋岛屿的统治权，但是从国际法的角度来看，日本对赤道以北太平洋岛屿的统治性质发生了重要变化，即从委任统治转变为彻底的殖民统治。
四、结 语
从日本对委任统治权的态度及与各国论争的过程来看，日本的外交策略处在不断变化之中，总体是在朝法西斯主义道路迈进。日本在第一次世界大战中对德国宣战，并第一时间向太平洋地区派出海军占领了原德属太平洋岛屿，由此获得了赤道以北德属太平洋岛屿的实际控制权。在第一次世界大战后的巴黎和会上日本将这些岛屿的统治权合法化，即以国际联盟的名义获得了对这些岛屿的委任统治权。
九一八事变后日本退出了国际联盟，根据《国际联盟条约》的规定，日本就失去了受任国的资格。但是日本却进行了一系列诡辩，拒不放弃对赤道以北太平洋岛屿的统治权，这严重违背了国际条约精神。不仅如此，日本还在统治的岛屿上进行违规的军事设施建设，比如对塞班岛的港口建设等。日本之所以执意坚持对赤道以北太平洋岛屿的统治，是希望将这些岛屿变成日本在太平洋地区的海上军事基地。矢内原忠雄就指出“此大岛群，在日人视之，不啻为其海军根据地，资源之大宝库。此次太平洋大战发生，日人南下荷印，西取星洲，东窥欧胡，莫不以此三大岛群为其用兵基点，其关系东亚全局安危，当可知矣”。日本退出国际联盟后继续对这些岛屿实行统治，使整个亚太地区都受到战争的威胁。从发动九一八事变到退出国际联盟，以及违反国际条约规定继续统治赤道以北太平洋岛屿，这一步步都使日本逐渐走向了国际社会的对立面，日本外相内田康哉在日本退出国际联盟后也感慨“今后的时局决非那么简单”。1934年日本废除了《限制海军军备条约》，1936年1月退出了伦敦裁军会议。最终日本选择与德国结盟，发动全面侵华战争，进而发动太平洋战争。赤道以北太平洋岛屿成为日本发动法西斯战争的海上根据地。
日本多次违反《国际联盟条约》，受到了德美英中在内的多国反对，但是却未改变日本继续统治这些岛屿的事实。日本在退出国际联盟以后，将赤道以北太平洋岛屿彻底变为了自己的殖民地，并加强了对这些岛屿的殖民统治，使这些岛屿在二战中遭受了严重的战争摧残。由日本与德美英中的交涉过程可以看到，虽然第一次世界大战后形成了以凡尔赛-华盛顿条约为中心的世界条约体系，但是这个体系十分脆弱。殖民思想在世界范围内依然根深蒂固。蒋介石在日记中写道：“听鲠生讲国际联盟会之内容，其言欧战议和方针始以不吞并土地而以各小民族独立为原则用意固良，后行委任统治制，则成变相之殖民地。”丘吉尔也说“世界非常需要一个像国际联盟这样的机构发挥积极作用，但国际联盟却只是一个空架子，没有任何实质性的内涵”。英国外交官卡尔则对国际联盟的前途表示担忧，“对国际联盟来说，他的盟约和它的理想被嘲弄，其后果是不可预测的”。日本军部法西斯主义者还是以武力作为对外扩张的主要手段，即先通过武力获得属地，然后通过外交手段取得国际社会的认可，进而将属地转化为本国殖民地的一部分。国联以及其他主要资本主义国家虽然对日本的行为表示抗议和批判，但是包括国联在内，都没有强有力的制裁政策。
本文原载于《历史教学》(下半月刊)2023年第8期，由于排版限制，部分图片、材料及注释从略。
